煤炭工業發展“十二五”規劃

前言

煤炭是我國的主體能源，在一次能源結構中占70%左右。在未來相當長時期內，煤炭作為主體能源的地位不會改變。煤炭工業是關系國家經濟命脈和能源安全的重要基礎產業。煤炭工業發展“十二五”規劃，根據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《能源發展“十二五”規劃》編制，在總結分析發展現狀、存在問題和面臨形勢的基礎上，提出了“十二五”時期煤炭工業發展的指導思想、基本原則、發展目標、主要任務和政策措施，是指導煤炭工業健康發展的綱領性文件。

一、規劃基礎和背景

(一)發展基礎

“十一五”時期，煤炭工業全面貫徹落實《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》和《煤炭產業政策》等政策措施，發展方式轉變和結構調整取得重要進展，整體水平顯著提高。

1.資源保障程度提高。中央、地方和企業加大地質勘查投入，煤炭資源儲量增加，保障程度增強。截至2010年底，全國煤炭保有查明資源儲量13412億噸，比2005年增加約3000億噸，其中西部地區占全國增量的90%以上，為煤炭開發戰略西移奠定了基礎。

2.生產技術水平大幅提升。生產煤礦技術改造和大中型煤礦建設加快，形成一批現代化煤礦。2010年，全國煤炭產量32.4億噸，比2005年增加8.9億噸；裝備現代化、管理信息化、年產120萬噸及以上的大型煤礦661處，產量18.8億噸，占全國的58%；建成安全高效煤礦359處，產量10.2億噸；千萬噸級煤礦40處，產量5.6億噸；采煤機械化程度65%左右。原煤入選能力17.5億噸/年，入選原煤16.5億噸。

3.大型煤炭基地建設穩步推進。統籌大型煤炭基地開發建設，加強礦區總體規劃管理，規范煤炭資源開發秩序，一批大型礦區已成為綜合能源基地的主體。2010年，14個大型煤炭基地產量28億噸，占全國的87%；10個基地煤炭產量超過億噸，其中神東5.6億噸，晉北和蒙東超過3億噸，云貴、晉東和河南超過2億噸。

4.大型煤炭企業集團快速發展。相繼組建了一批區域性大型煤炭企業集團，形成了煤電、煤化等上下游產業一體化發展格局。山西、河南等省兼并重組中小煤礦取得重大進展。2010年，千萬噸級以上企業47家，產量占全國63%。其中，億噸級特大型企業5家，產量占25%，比2005年增加4家、產量比重提高19個百分點；5000萬噸級大型企業10家，產量占19%，比2005年增加7家、產量比重提高11個百分點。

5.淘汰落后產能成效顯著。按照“整合為主、新建為輔”的方針，加快推進整頓關閉和資源整合，小煤礦數量和產量大幅度減少。全國累計關閉小煤礦9616處，淘汰落后產能5.4億噸。2010年，年產能30萬噸以下小煤礦減少到1萬處以內，產量比重由2005年的45%下降到22%。

6.安全生產形勢持續好轉。煤礦安全生產法律法規體系基本形成，經濟政策逐步完善，安全管理基礎工作進一步加強，安全生產形勢持續穩定好轉。2010年，煤礦事故死亡2433人，比2005年下降59%，百萬噸死亡率由2.81下降到0.749。其中，煤礦瓦斯事故死亡623人，比2005年下降71%。

7.科技創新能力進一步增強。建成了一批國家工程中心、工程實驗室和重點實驗室，煤炭地質綜合勘查關鍵技術取得新突破，特厚沖積層建井技術國際領先，年產600萬噸綜采成套技術裝備實現國產化，煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用技術取得突破，煤制油、煤制烯烴等現代煤化工示范項目建成投產。

8.資源綜合利用取得新進展。11家煤炭企業列入國家循環經濟試點，形成了各具特色的礦區循環經濟典型模式。2010年，全國煤層氣(煤礦瓦斯)抽采量90億立方米，利用量35億立方米；洗矸、煤泥和中煤綜合利用發電裝機容量2600萬千瓦，利用低熱值資源1.3億噸，相當于回收4200萬噸標準煤，少占壓土地300公頃；礦井水利用率59%；土地復墾率40%。

9.改革開放不斷深化。煤炭產運需銜接制度改革取得進展，市場配置資源的基礎性作用得到進一步發揮。大型煤炭企業公司制、股份制改革不斷深化，非公有制經濟發展較快并不斷壯大，多元投融資機制基本形成，投融資能力明顯增強。到2010年底，在境內外上市企業35家，直接融資1690億元。煤炭企業投資境外煤礦邁出實質性步伐。2010年凈進口煤炭1.46億噸。

10.職工生產生活條件改善。井下作業環境明顯改善，部分企業井下工作制度由“三八制”改為“四六制”。2010年，規模以上煤礦企業職工年均收入4.2萬元，比2005年增加1.9萬元；礦區生態修復和環境治理成效明顯，采煤沉陷區治理和棚戶區改造取得較大進展，職工住房條件和生活環境得到改善。

(二)突出問題

煤炭工業雖然取得了長足進步，但發展過程中不協調、不平衡、不可持續問題依然突出。

一是資源支撐難以為繼。我國煤炭人均可采儲量少，僅為世界的三分之二；開發規模大，儲采比不足世界平均水平的三分之一；資源回采率低，部分大礦采肥丟瘦、小礦亂采濫挖，資源破壞浪費嚴重；消費量大，約占世界的48%。資源開發和利用方式難以支撐經濟社會長遠發展。

二是生產與消費布局矛盾加劇。東部煤炭資源日漸枯竭，產量萎縮；中部受資源與環境約束的矛盾加劇，煤炭凈調入省增加；資源開發加速向生態環境脆弱的西部轉移，不得不過早動用戰略后備資源。北煤南運、西煤東調的壓力增大，煤炭生產和運輸成本上升。

三是整體生產力水平較低。采煤技術裝備自動化、信息化、可靠性程度低，采煤機械化程度與先進產煤國家仍有較大差距。裝備水平差、管理能力弱、職工素質低、作業環境差的小煤礦數量仍占全國的80%。生產效率遠低于先進產煤國家水平。

四是安全生產形勢依然嚴峻。煤礦地質條件復雜，瓦斯含量高，水害嚴重，開采難度大，開采深度超過1000米的礦井39對。占三分之一產能的煤礦亟需生產安全技術改造，占三分之一產能的煤礦需要逐步淘汰。重特大事故尚未得到有效遏制，煤礦安全生產問題突出。

五是煤炭開發利用對生態環境影響大。煤炭開采引發的水資源破壞、瓦斯排放、煤矸石堆存、地表沉陷等，對礦區生態環境破壞嚴重，恢復治理滯后。煤炭利用排放大量二氧化碳等有害氣體，應對氣候變化壓力大。

六是行業管理不到位。行業管理職能分散、交叉重疊，行政效率低。資源開發秩序亂，大型整裝煤田被不合理分割，不少企業炒賣礦業權，部分地區片面強調以轉化項目為條件配置資源，一些大型煤炭企業資源接續困難。準入門檻低，一些不具備技術和管理實力的企業投資辦礦，存在安全保障程度低等問題。

(三)發展形勢

從國際看，世界煤炭需求總量增加，發達經濟體煤炭需求平穩，新興經濟體煤炭需求增長。2010年世界煤炭產量53.3億噸標準煤，比2005年增加9.5億噸標準煤，其中我國占增量的74.7%；2010年世界煤炭消費量50.8億噸標準煤，比2005年增加7.8億噸標準煤，其中我國占增量的91%。但受世界經濟發展不確定性影響，以及應對氣候變化減少溫室氣體排放的要求，煤炭需求增速放緩。主要煤炭資源大國為促進經濟發展，將進一步擴大國際合作，為我國煤炭工業實施“走出去”戰略，利用“兩種資源、兩個市場”創造了條件。煤炭開發利用領域廣泛采用高新技術，世界煤炭工業向集團化、集約化、多元化、潔凈化方向發展。

從國內看，國民經濟繼續保持平穩較快發展，工業化和城鎮化進程加快，煤炭消費量還將持續增加。考慮到調整能源結構、保護環境、控制PM2.5污染等因素的影響，煤炭在一次能源結構中的比重將明顯下降。合理控制煤炭消費總量，限制粗放型經濟對煤炭的不合理需求，降低煤炭消費增速，也是煤炭工業可持續發展的客觀需要，2015年消費總量宜控制在39億噸左右。瓦斯、水害、地溫、地壓等自然災害日趨嚴重，煤礦安全生產和生態環境保護要求更加嚴格，生產成本不斷增加。東中部煤礦轉產和資源型城市轉型難度大，西部生態環境脆弱，實現安全發展、節約發展、清潔發展任務艱巨。

二、指導方針和目標

(一)指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照科學布局、集約開發、安全生產、高效利用、保護環境的發展方針，以加快轉變發展方式為主線，以改革開放為動力，以科技進步為支撐，建設大型煤炭企業集團，建設大型煤炭基地，建設大型現代化煤礦，保障煤炭穩定供應；提高資源綜合利用水平，提高礦區環境質量，提高礦工生活水平，促進煤炭工業可持續發展。

(二)基本原則

堅持煤炭工業發展與產業布局調整、體制機制創新相結合，加快轉變發展方式；堅持生產建設與控總量、調結構相結合，保障煤炭供應安全；堅持發展先進生產力與淘汰落后生產能力相結合，促進煤炭產業升級；堅持開發轉化與水資源、環境承載力相協調，推進高效清潔利用；堅持企業發展、接替產業發展與地區經濟社會發展相協調，建設和諧礦區；堅持國內發展與國際合作相銜接，實現互利共贏。

(三)發展目標

到2015年，煤炭調整布局和規范開發秩序取得明顯成效，生產進一步向大基地、大集團集中，現代化煤礦建設取得新進展，安全生產狀況顯著好轉，資源回采率明顯提高，循環經濟園區建設取得重大進展，礦區生態環境得到改善，企業“走出去”取得新成效，礦工生活水平明顯提高，基本建成資源利用率高、安全有保障、經濟效益好、環境污染少和可持續發展的新型煤炭工業體系。

煤炭生產：生產能力41億噸/年。其中：大型煤礦26億噸/年，占總能力的63%；年產能30萬噸及以上中小型煤礦9億噸/年，占總能力的22%；年產能30萬噸以下小煤礦控制在6億噸/年以內，占總能力的15%。煤炭產量控制在39億噸左右。原煤入選率65%以上。

煤礦建設：“十一五”結轉建設規模3.6億噸/年，“十二五”新開工建設規模7.4億噸/年，建成投產規模7.5億噸/年，結轉“十三五”建設規模3.5億噸/年。

企業發展：形成10個億噸級、10個5000萬噸級大型煤炭企業，煤炭產量占全國的60%以上。

技術進步：全國煤礦采煤機械化程度達到75%以上。其中：大型煤礦達到95%以上；30萬噸及以上中小型煤礦達到70%以上；30萬噸以下小煤礦達到55%以上。千萬噸級礦井(露天)達到60處，生產能力8億噸/年。安全高效煤礦達到800處，產量25億噸。

安全生產：煤礦安全生產形勢顯著好轉，重特大事故大幅度下降，職業危害防治明顯改善，職業培訓落實到位。煤礦事故死亡人數、重特大事故起數比2010年分別下降12.5%和15%以上，百萬噸死亡率下降28%以上。

綜合利用：新增煤層氣探明儲量10000億立方米。煤層氣(煤礦瓦斯)產量300億立方米。其中：地面開發160億立方米，基本得到利用；井下抽采140億立方米，利用率60%以上。煤層氣(煤礦瓦斯)發電裝機容量超過285萬千瓦。低熱值煤炭資源綜合利用發電裝機容量達到7600萬千瓦。煤矸石綜合利用率75%，礦井水利用率75%。

生態環境保護：土地復墾率超過60%；煤田火區治理任務基本完成；主要污染物達標排放。

資源節約：節約能源9500萬噸標準煤。其中：煤矸石發電節約8500萬噸標準煤；煤矸石和粉煤灰制建材節約1000萬噸標準煤。

職工生活：職工工作環境和居住條件進一步改善，收入與勞動生產效率和企業效益協調增長，并向采掘一線職工傾斜。

三、生產開發布局

(一)總體布局

全國煤炭開發總體布局是控制東部、穩定中部、發展西部。東部(含東北)開采歷史長，可供建設新井的資源少，控制開發強度，維持現有供應能力。中部資源相對豐富，開發強度偏大，放緩開發增速，保障穩定供應。西部資源豐富，開發潛力大，提高供應能力，增加調出量。

(二)勘查布局

東部(含東北)地區。重點勘查遼寧、吉林、黑龍江、河北、山東、福建等省的礦區深部和外圍資源，勘查深度控制在1200米以淺。

中部地區。山西、河南重點做好資源整合區補充勘探，安徽加強礦區1200米以淺資源勘探。積極推進煤炭和煤層氣綜合勘探。

西部地區。重點做好神東、陜北、黃隴、寧東和云貴等大型煤炭基地內已規劃礦區勘探。蒙東褐煤資源區域和新疆大型煤炭基地圍繞重點開發礦區及近期建設項目開展勘探。青海加強木里和魚卡礦區勘探。力爭在新疆等西北地區低階煤煤層氣勘探取得突破。

(三)建設布局

“十一五”結轉煤礦建設規模3.6億噸/年。其中，東部(含東北)建設規模0.2億噸/年，占全國的5.6%；中部建設規模1.1億噸/年，占全國的30.6%；西部建設規模2.3億噸/年，占全國的63.8%。

按照上大壓小、產能置換的原則，合理控制煤炭新增規模。“十二五”新開工規模7.4億噸/年。東部(含東北)地區建設接續煤礦，新開工規模0.25億噸/年，占全國的3.3%；中部地區適度放緩建設，新開工規模1.85億噸/年，占全國的25%；西部地區重點開發建設，新開工規模5.3億噸/年，占全國的71.7%。內蒙古、陜西、山西、甘肅、寧夏、新疆為重點建設省(區)，新開工規模6.5億噸/年，占全國的87%。

(四)生產布局

按照調整優化結構、保障合理需求的原則，2015年煤炭產量39億噸，主要增加發電用煤，合理安排優質煉焦煤生產。煤炭生產以大中型煤礦為主，繼續壓減小煤礦產量。

2015年，東部(含東北)煤炭產量4.6億噸，占全國的12%，其中黑龍江、山東產量保持穩定，其他省(市)下降；中部煤炭產量13.5億噸，占全國的35%，其中山西產量增加，河南、安徽產量保持穩定，其它省下降；西部煤炭產量20.9億噸，占全國的53%，其中內蒙古、陜西、新疆、寧夏和甘肅產量增加，貴州、云南產量略有增加，重慶和四川產量下降。

(五)調運平衡

預測2015年，煤炭調出省區凈調出量16.6億噸，其中晉陜蒙寧甘地區15.8億噸，主要調往華東、京津冀、中南和東北地區，少量調往川渝地區；新疆0.3億噸，主要供應甘肅西部、青海和川渝地區；云貴地區0.5億噸，主要調往廣東、廣西和湖南等地。煤炭調入省區凈調入16.6億噸，其中華東、京津冀、中南和東北地區16.2億噸，主要由晉陜蒙寧甘、云貴地區供應；川渝青地區0.4億噸，主要由新疆供應0.3億噸，其余由晉陜蒙寧甘補充供給。

1.鐵路運輸及重點地區調出

煤炭鐵路運輸以晉陜蒙(西)寧甘地區煤炭外運為主，由大秦線、朔黃線、石太線、侯月線、蒙冀線、隴海線、寧西線和山西中南部通道等組成橫向通道，由京滬線、京九線、京廣線、焦柳線以及規劃建設的蒙西、陜北至湖北、湖南和江西的煤運鐵路等組成縱向通道，構成西煤東調、北煤南運的鐵路運輸格局。

2015年，全國煤炭鐵路運輸需求26億噸。考慮鐵路、港口，生產、消費等環節不均衡性，需要鐵路運力28－30億噸。鐵路規劃煤炭運力30億噸，可基本滿足煤炭運輸需要。其中，晉陜蒙(西)寧甘地區調出量14.3億噸，鐵路規劃煤炭外運能力約20億噸；蘭新鐵路電氣化改造和蘭渝鐵路建成投運后，可基本滿足新疆煤炭外運需求。

2.水運和北方港口運輸

以錦州、秦皇島、天津、唐山、黃驊、青島、日照、連云港等北方下水港，江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南等南方接卸港，以及沿長江、京杭大運河的煤炭下水港，組成北煤南運水上運輸系統。

預測2015年，北方港口海運一次下水量7.5億噸。考慮鐵路、港口、生產、消費等環節不均衡性，需下水能力8億噸。交通運輸規劃煤炭裝船能力8.3億噸，可適應煤炭下水需要。

四、重點任務

(一)推進煤礦企業兼并重組

大力推進煤礦企業兼并重組，淘汰落后產能，發展大型企業集團，提高產業集中度，提升安全保障能力，有序開發利用煤炭資源，有效保護礦區生態環境。通過兼并重組，全國煤礦企業數量控制在4000家以內，平均規模提高到100萬噸/年以上。

1.推進煤礦企業兼并重組。遵循市場規律，鼓勵各類所有制煤礦企業以及電力、冶金、化工等行業企業，以產權為紐帶、以股份制為主要形式參與兼并重組。按照一個礦區原則上由一個主體開發的要求，以礦區為單元制定方案，實施兼并重組，減少開發主體。山西、內蒙古、河南、陜西等重點產煤省(區)，要以大型煤炭企業為主體，進一步提高產業集中度，促進煤炭資源連片開發。黑龍江、湖南、四川、貴州、重慶、云南等省(市)，要加大兼并重組力度，切實減少煤礦企業數量。

2.穩步推進礦業權整合。對尚未開發的煤田，要科學、合理劃分礦區和井田范圍，制定礦區總體規劃和礦業權設置方案，依法向具備開辦煤礦條件的企業出讓礦業權。對已設置礦業權的礦區，鼓勵優勢企業整合分散的礦業權，提高資源勘查開發規模化、集約化程度。規劃期內，重點對山西、陜西、內蒙古、寧夏、青海、甘肅、新疆、四川、貴州、云南的礦區實施礦業權整合。

3.培育大型企業集團。大型煤炭基地內資源優先向大型煤炭企業配置，優先安排大型煤炭企業項目建設。支持具有資金、技術、管理優勢的大型企業跨地區、跨行業、跨所有制兼并重組，鼓勵煤、電、運一體化經營，促進規模化、集約化發展，培育一批具有國際競爭力的大型企業集團。

(二)有序建設大型煤炭基地，保障煤炭穩定供應

以大型煤炭企業為開發主體，加快陜北、黃隴、神東、蒙東、寧東、新疆煤炭基地建設，穩步推進晉北、晉中、晉東、云貴煤炭基地建設。重點建設一批大型礦區。統籌規劃建設能源輸送通道、水源等基礎設施，大力推進上下游產業一體化發展。堅持開發與保護并重，大力發展循環經濟，建設生態環境保護工程。

神東、陜北、黃隴、寧東基地，加快建設能源輸送通道，有序建設大型現代化煤礦，重點建設一批世界一流的千萬噸級礦井群。晉北、晉中、晉東基地，重點做好整合煤礦升級改造，適度新建大型現代化煤礦，加快發展煤層氣產業，對優質煉焦煤和無煙煤資源實行保護性開發。冀中、魯西、河南、兩淮基地，做好深部資源勘查，建設接續煤礦，限制1000米以深新井建設。蒙東(東北)基地，內蒙古東部褐煤礦區重點實施煤電項目一體化開發，優先建設大型露天煤礦；黑龍江、遼寧切實做好煤礦技術改造和淘汰落后產能，建設接續煤礦。云貴基地，加快建設大中型煤礦，大力整合關閉小煤礦，調整煤炭生產結構。新疆基地，作為我國重要的能源戰略后備基地，實行保護性開發，強化可持續發展，重點做好規劃，優先建設大型露天煤礦，生產開發規模要與生態環境承載力和水資源條件相適應，以滿足區內需求為主，適度加大外調量。

(三)建設大型現代化煤礦，提升小煤礦辦礦水平

以建設大型現代化煤礦、加強現有大中型煤礦技術改造和淘汰落后產能為重點，全面提升煤礦生產技術水平。

1.穩步建設大型現代化煤礦。新建煤礦以大型現代化煤礦為主，優先建設露天煤礦、特大型礦井和煤電一體化項目。按照一個礦井一個工作面或不超過兩個工作面的模式，采用先進技術裝備，設計和建設大型現代化煤礦。按照一次建設、分期投產的原則，儲備一批煤礦產能。晉陜蒙寧甘新重點建設300萬噸/年及以上煤礦，河北、黑龍江、安徽、山東、河南重點建設120萬噸/年及以上煤礦，四川、貴州、云南等重點建設90萬噸/年及以上煤礦。在適合建設大中型煤礦、且小煤礦多的省(區)推行上大壓小、產能置換，新井建設規模與淘汰落后產能相銜接。

2.加快推進大中型煤礦技術改造。對具備條件的老礦井，采用先進適用技術裝備，以優化開拓部署、簡化生產系統、減少工作面個數、提高生產效率為主要內容，積極推進技術改造，配套完善生產輔助設施。

3.大力提升小煤礦辦礦水平。借鑒山西、河南等地煤礦企業兼并重組、資源整合經驗，結合各地實際，完善小煤礦退出機制，繼續淘汰落后產能。對有條件的小煤礦，以提高生產規模、技術裝備水平、管理水平和職工技術素質為重點，提升辦礦水平。停止新建30萬噸/年以下的高瓦斯礦井、45萬噸/年以下的煤與瓦斯突出礦井項目。在現有技術管理條件下，難以有效治理的高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井退出生產。

(四)提高煤礦安全生產水平，加強職業健康監護

堅持安全發展，深入貫徹落實安全第一、預防為主、綜合治理的方針，有效防范重特大事故，加強職業健康監護，進一步提高煤礦安全生產水平。

1.加強重大災害防治。在瓦斯防治方面，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井全部建成瓦斯抽采系統，做到先抽后采、抽采達標。在水害防治方面，按照預測預報、有疑必探、先探后掘、先治后采的原則，加強煤礦水文地質勘探和主要含水層監測，做好采空區、斷層、陷落柱等重點部位水患排查，落實防治水措施，提高防治水系統能力。在火災防治方面，重點做好阻燃材料應用、電纜電氣設備維護、煤層自然發火監測、采空區注漿注氮等工作，綜合防治火災事故。

2.實施重大安全工程。進一步加強“一通三防”工程建設，提高系統能力及設施標準。建設高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井綜合治理示范工程，提高瓦斯災害防治水平。建設完善礦井監測監控、人員定位、緊急避險、壓風自救、供水施救和通信聯絡等安全避險系統，全面提升煤礦安全保障能力。建設國家和區域礦山應急救援隊，提高礦山應急救援裝備水平，增強礦山應急救援能力。

3.加強職業危害防治。切實落實煤礦作業場所職業危害防治有關規定，完善煤礦職業危害申報、監督檢查、治療、康復與賠償等制度，健全職業安全健康監管體系。以防范塵肺病為重點，加強勞動保護設施建設，改善井下作業環境，提高勞動保護用品質量和標準，全面提升職業健康保障水平。

(五)大力發展潔凈煤技術，促進資源高效清潔利用

大力發展煤炭洗選加工，有序建設現代煤化工升級示范工程，促進煤炭高效清潔利用。

1.大力發展煤炭洗選加工。大中型煤礦要配套建設選煤廠，鼓勵在小型煤礦集中礦區建設群礦選煤廠。在大型煤炭基地重點建設一批具有國際先進水平的大型選煤廠。采用先進技術和設備改造現有選煤廠。推廣先進的型煤生產應用技術，加強褐煤提質技術的研發和示范，完善煤炭產品質量和利用技術裝備標準，提高煉焦精煤、高爐噴吹用煤產品質量和利用效率，提高動力煤入選比例。

2.穩步推進煤炭深加工示范項目建設。在內蒙古、陜西、山西、云南、貴州、新疆等地選擇煤種適宜、水資源相對豐富的地區，重點支持大型企業開展煤制油、煤制天然氣、煤制烯烴、煤制乙二醇等升級示范工程建設，加快先進技術產業化應用。不斷創新和完善技術，提高能源轉化效率、降低水耗和煤耗、降低生產成本，增強競爭力。支持開展二氧化碳捕集、利用和封存技術研究和示范。

(六)推進瓦斯抽采利用，促進煤層氣產業化發展

健全體制機制，推進采煤采氣一體化開發。加大煤層氣(煤礦瓦斯)勘探開發利用力度，遏制煤礦瓦斯事故，增加清潔能源供應，減少溫室氣體排放。

1.推進煤礦瓦斯抽采利用。建立煤礦企業瓦斯防治能力評估制度，推進高瓦斯和煤與瓦斯突出小煤礦兼并重組。完善瓦斯抽采利用標準，全面實施高瓦斯礦井規模化抽采工程，建成36個年抽采量超過1億立方米的規模化抽采礦區。支持煤礦瓦斯民用和發電，加快煤礦區瓦斯管路聯網，集中規模化利用。鼓勵低濃度瓦斯利用，開展乏風瓦斯利用試驗及示范項目建設。

2.大力發展煤層氣產業。支持大型煤炭企業參與煤層氣勘探開采，鼓勵外商和民營企業利用先進技術和資金投資煤層氣開發，提高煤層氣開發利用技術和管理水平。繼續推進大華北區煤層氣勘探開發試驗，加快開展新疆地區低階煤盆地、西南高應力區和中部低滲透三軟煤層煤層氣勘查與開發評價。重點建設沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣煤層氣產業基地，建成寺河、潘河、成莊、潘莊、趙莊等項目，加快建設大寧、鄭莊、柿莊南等重點項目，配套建設沁水盆地南部和鄂爾多斯盆地東緣煤層氣產業基地的集輸管網。

(七)發展循環經濟，保護礦區生態環境

按照減量化、資源化、再利用的原則，發展循環經濟，擴大資源綜合利用規模，建設資源節約型、環境友好型礦區。

1.大力發展循環經濟。在大中型礦區內，以煤矸石發電為龍頭，利用礦井水等資源，發展電力、建材、化工等資源綜合利用產業，建設煤－焦－電－建材、煤－電－化－建材等多種模式的循環經濟園區。合理利用內蒙古中西部和山西北部高鋁煤炭資源，推行定點集中利用，建設煤－電－鋁－建材一體化循環經濟園區。擴大煤矸石井下充填、復墾和筑路利用量。在大型選煤廠周邊地區建設洗矸、煤泥和中煤綜合利用電廠，新增裝機容量5000萬千瓦。2015年，煤矸石綜合利用量6.1億噸，利用率達到75%以上。其中，電廠利用3億噸，煤矸石制建材利用1億噸，煤矸石井下充填、復墾和筑路利用2.1億噸以上。力爭利用含鋁粉煤灰約1080萬噸，形成氧化鋁年生產規模360萬噸。

2.加強礦區生態環境保護。按照建設環境友好型礦區的要求，切實加大礦區生態環境保護與治理力度，推進由被動治理向主動防治轉變。重點加強采煤沉陷區綜合治理、土地復墾和植被恢復，結合新農村規劃建設，做好村莊搬遷。高硫煤、高砷煤要采取洗選加工等措施降低含硫量、含砷量，集中利用、集中治理、達標排放。基本完成內蒙古、寧夏、新疆煤田滅火工作。

(八)加強科技創新，提升科技支撐能力

進一步完善以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的煤炭科技創新體系。加強基礎理論研究、關鍵技術攻關、新技術推廣應用、重大成套裝備研制，提高煤炭科技自主創新能力和煤礦技術裝備水平。

1.加強基礎理論研究。重點加強煤與瓦斯突出機理、突水機理、沖擊地壓、煤層自然發火防治、深井鉆井和井壁支護、煤礦圍巖支護機理等基礎理論研究。

2.開展技術攻關。開展煤炭資源的高精度勘探、煤層氣儲層壓裂工藝、煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用、水害防治、深井熱害防治等技術攻關。支持煤礦無人工作面開采技術研發與示范工程建設，開展地下氣化采煤技術研發與示范工程建設。

3.推廣先進適用技術。大力推廣年產600萬噸采煤工作面、年產400萬噸選煤系統等成套技術與裝備，提高煤礦裝備現代化、系統自動化、管理信息化水平。加快推廣中小煤礦機械化成套技術裝備、先進的人員安全防護和礦山救護技術裝備。積極推廣煤礦充填開采、保水開采等技術。

4.推進煤礦重大裝備國產化。重點開展年產千萬噸級綜采成套裝備、薄煤層機械化開采裝備、短壁綜采裝備、煤巷快速掘進與支護成套裝備、礦井新型輔助運輸裝備、礦井信息網絡自動化系統，以及關鍵元部件的研制及示范應用。開展大型現代化露天煤礦半連續工藝關鍵設備國產化研制。重大事故快速搶險與應急處置技術及大型裝備的研制。

(九)發展現代煤炭物流，建立煤炭應急儲備體系

加快建立社會化、專業化、信息化的現代煤炭物流服務體系，提高煤炭物流效率，降低煤炭物流成本。加快建立全國煤炭應急儲備體系，提高應急保障能力。

1.發展現代煤炭物流。整頓煤炭流通秩序，取消違規收費。加強物流基礎設施建設和銜接，優化煤炭物流節點布局，整合和利用現有物流資源。在煤炭生產、消費集中地和主要中轉地，建設具備儲存、加工、配送等功能的煤炭物流園區。鼓勵煤炭企業之間、煤炭企業與相關企業之間聯合組建第三方物流公司，發展大型現代煤炭物流企業，推進煤炭物流規模化、集約化。建立完善定位明確、功能齊全、信息靈敏的煤炭交易中心。

2.建設煤炭應急儲備。按照輻射范圍廣、應急能力強、運輸距離短、儲備成本低、環境污染小的要求，在沿海、沿江、沿河港口及華中、西南等地區，加快國家煤炭應急儲備建設。加強對地方和企業煤炭儲備工作的引導和規范，建立全國煤炭應急儲備體系。建立和完善運行機制及管理制度，確保儲得進、管得好、用得上。

(十)積極開展國際合作，深入實施走出去戰略

充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，堅持多元發展、互利共贏，加強國際交流與合作，積極參與境外煤炭資源開發利用，深入開展對外工程承包和技術服務，進一步拓展煤炭國際貿易。

1.加強境外煤炭資源開發利用。支持優勢煤炭企業參與境外煤炭資產并購，加大境外煤炭資源勘查開發力度，提高境外權益煤炭產能。鼓勵大型煤炭企業投資境外煤炭加工轉化項目，延伸產業鏈。引導符合條件的企業，結合境外煤炭資源開發利用需要，開展有關基礎設施建設和投資。

2.開展對外工程承包和技術服務。鼓勵大型煤炭企業承攬境外煤礦建設、技術改造以及運營管理，帶動先進技術和大型裝備出口，促進我國煤炭裝備制造業發展。建立境外煤炭裝備制造基地、零配件基地和技術服務中心，提高技術服務水平。

3.拓展煤炭國際貿易。堅持市場化原則，鞏固和發展與主要煤炭資源國長期穩定的貿易關系，鼓勵進口。鼓勵沿海、沿邊地區拓展煤炭進口渠道，保障進口煤源穩定可靠。北方地區適度出口。

五、環境影響評價

(一)煤炭生產對環境的影響

煤炭生產對環境的影響主要是煤矸石、煤礦瓦斯和礦井水排放，以及采煤引起的地表沉陷。

東部(含東北)地區。人口稠密、土地資源稀缺，大多數煤礦位于平原地區，主要環境影響是地表沉陷。2015年，東部(含東北)地區產生煤矸石和煤泥1.27億噸、礦井水10.24億立方米、煤礦瓦斯31.12億立方米，形成地表沉陷面積0.93萬公頃。

中部地區。山西煤炭開發強度大，生態環境較脆弱，主要環境影響是地下水徑流破壞、潛水位下降和地表水減少，煤矸石和煤礦瓦斯產生量大。安徽、江西、河南、湖北、湖南5省主要環境影響是地表沉陷和瓦斯排放。2015年，中部地區產生煤矸石和煤泥3.21億噸、礦井水22.49億立方米、煤礦瓦斯83億立方米，形成地表沉陷面積2.69萬公頃，水土流失面積2.83萬公頃。

西部地區。除廣西和西南地區外，均處于干旱半干旱地區，水資源缺乏，植被稀少，生態環境脆弱，主要環境影響是地下水徑流破壞、地下潛水位下降和地表水減少，引起地表干旱、荒漠化和植被枯萎，煤矸石和瓦斯產生量大。2015年，西部地區產生煤矸石和煤泥3.52億噸、礦井水38.19億立方米、煤礦瓦斯91.15億立方米，形成土地沉陷面積4.18萬公頃，水土流失面積4.39萬公頃。

(二)預防和減輕環境影響的對策

1.制定規劃，減少污染源點。推進資源整合和兼并重組，建設大型現代化煤礦，提高生產集約化水平，集中排放，集中治理，減少污染源點，降低排放強度。

2.優化設計，減輕環境影響程度。依靠技術進步，采用井下充填、以矸換煤、保水開采等新工藝和新技術，優化設計，減輕對地表水和地下水的破壞，減少煤矸石和礦井水產生量以及采煤引起的地表沉陷等。

3.加強治理，改善礦區生態環境。新礦區、新礦井建設要嚴格執行環境影響評價制度，落實“三同時”和環境保護措施。生產礦區、生產煤礦要按照《清潔生產促進法》的規定，補建環保設施，做到當年排放當年治理，并逐步償還歷史欠賬。加強采煤沉陷區土地復墾利用，發展生物復墾和生態復墾。

4.突出重點，發展循環經濟。加強煤矸石、煤泥、煤層氣(煤礦瓦斯)等綜合利用發電，充分利用煤矸石和粉煤灰等生產新型建材，大力發展井下采空區和地面沉陷區煤矸石充填。加強礦井水綜合利用和達標排放，選煤廠全部實現煤泥水閉路循環。

5.建立機制，促進礦區可持續發展。完善礦區生態環境恢復補償機制、礦區碳匯林綠化機制，明確企業和政府治理責任。制定專項規劃，加大生態環境治理投入。對歷史形成的環境欠賬，中央政府給予必要的資金和政策支持，地方政府和煤炭企業按規定安排配套資金，逐步使礦區環境治理步入良性循環。

(三)環境治理的預期效果

通過實施以上措施，到2015年基本實現規劃提出的環境保護目標，煤炭生產對環境的影響減弱，礦區生態環境惡化的趨勢得到有效遏制。

1.全國環境治理預期效果。2015年，全國煤矸石產生量8億噸，利用量6.1億噸，綜合利用率75%以上；礦井水產生量70.92億立方米，利用量54億立方米左右，利用率75%，達標排放率100%；煤層氣產量160億立方米，基本全部利用；煤礦瓦斯抽采量140億立方米，利用率60%；采煤沉陷面積7.8萬公頃，復墾面積4.7萬公頃。

2.地區環境治理預期效果。東部(含東北)地區采取煤矸石發電、井下充填、土地復墾和立體開發等措施，煤矸石利用率85%以上，礦井水利用率80%，沉陷區土地復墾率超過80%，煤礦瓦斯利用率51%。中部地區采取煤矸石發電、井下充填、地表土地復墾和立體開發、植被綠化等措施，煤矸石利用率77%，礦井水利用率68%，沉陷土地復墾率超過65%，煤礦瓦斯利用率63%。西部地區采取煤矸石發電、井下充填、地表土地復墾和立體開發、植被綠化、保水充填開采等措施，煤矸石利用率達到70%，礦井水利用率達到80%，沉陷土地復墾率超過50%，煤礦瓦斯利用率超過55%。

六、保障措施

(一)加強煤炭行業管理

完善以《煤炭法》為主體的法律法規體系，加強煤炭及相關標準制定和修訂工作。研究制定煤炭工業可持續發展政策措施，健全集中統一、上下協調的行業管理體制，加強煤炭資源、開發、安全生產、經營全過程管理。修訂生產煤礦回采率管理暫行規定，提高資源回采率。建立健全煤炭質量和市場監管體系，完善煤炭清潔利用標準體系，建立清潔煤先進技術認證制度，促進煤炭高效清潔利用。制定煤層氣產業政策、煤層氣開發利用管理辦法，引導和規范煤層氣開發利用。完善煤炭、煤層氣產業協調發展機制，推進煤炭企業與煤層氣企業合作開發利用煤層氣資源。

(二)深化煤炭行業改革

進一步深化國有煤炭企業改革，完善現代企業制度，推進煤炭企業股份制改造，支持大型煤炭企業上市融資、發行債券。積極推進投資主體多元化，鼓勵非公有制經濟參與煤炭生產開發，引導非公有制煤炭企業實施產業升級改造。重點支持煤炭、電力企業聯合重組，鼓勵企業參與運煤通道建設，促進煤電運一體化經營。按照清費立稅的原則，積極推進煤炭稅費綜合改革，完善煤炭成本核算制度，取消各類違規收費，合理確定煤炭企業稅負。健全煤炭市場交易體系，完善煤炭價格形成機制，理順電煤價格，探索煤炭期貨交易。建立資源枯竭礦區轉型發展援助機制。繼續安排中央預算內資金支持煤礦地質補充勘探，優先安排財政補貼或貼息資金支持被兼并重組企業的煤礦技術改造項目。

(三)規范煤炭開發秩序

按照煤炭工業發展規劃、礦區總體規劃，合理配置煤炭資源，安排煤礦建設項目。嚴格執行產業政策和項目基本建設程序，進一步完善項目審批條件，對有未批先建、批小建大等違法違規行為的企業做出限制性規定。新建、改擴建、技術改造(產業升級)和資源整合(兼并重組)煤礦項目投產后5年內，不得通過能力核定提高生產能力。生產煤礦重新核定生產能力必須超過5年。強化井下生產布局管理，嚴禁超強度、超能力生產。制定煤炭生產技術裝備政策，完善小煤礦退出機制，依法淘汰落后產能。深化礦業權制度改革，規范礦業權交易秩序；加強煤層氣礦業權監管，提高勘探投入最低標準，完善扶持政策，創新協調開發機制。

(四)加強科技創新和人才培養

提高國家專項資金規模，支持煤炭工業科技基礎理論研究，支持共性和關鍵技術研發。鼓勵企業與科研院所加強協作，開展技術創新。建立煤礦重大技術裝備引進、消化、吸收和再創新機制，加快推進國產化。建立國家清潔煤先進技術推廣應用工作領導和協調機制，促進清潔煤技術產業化發展。支持大型優勢煤炭企業增加科技研發投入，建立技術中心或工程技術研究院，發揮科技攻關主體作用。積極擴大高等學校和中等職業學校煤礦主體專業招生規模，通過定向招生或訂單培養模式，推進煤炭企業變招工為招生，落實煤礦從業人員崗前培訓和在職繼續學習制度。鼓勵和支持高等學校、中等職業學校增設煤炭工業急需的學科專業。

(五)增強煤礦安全保障能力

落實煤礦企業安全生產主體責任，推行煤礦企業領導干部下井帶班制度，實行企業負責人安全責任事故任職資格終身否決制度。加強煤礦安全專業人才隊伍建設，開展煤礦安全質量標準化建設，夯實安全基礎工作。嚴格執行煤礦安全設施“三同時”制度。提足用好煤炭生產安全費用。繼續安排中央預算內投資，引導地方財政和企業加大投入，加強煤礦安全改造和災害防治。煤礦企業應當依法為職工參加工傷保險，繳納工傷保險費。完善職業健康法規標準，加強執法檢查，保障煤礦職工健康。探索實行全員安全生產風險抵押，積極穩妥推行安全生產責任保險制度，加大事故責任追究處罰力度。

(六)加快煤炭運輸通道建設

加快建設蒙西、陜北至湖北、湖南和江西的煤運通道，推進蒙冀、山西中南部、赤錦、錫林浩特至烏蘭浩特等新通道，以及集通、朔黃、寧西、邯長、邯濟、通霍、太焦線擴能改造建設，提高晉陜蒙寧地區鐵路煤炭外運能力，大幅度減少公路長途運煤。加快蘭新線電氣化改造和蘭渝鐵路建設，建成新疆直達川渝地區的煤炭運輸通道。加快建立煤炭應急儲備體系，提高應急調運能力。建設錦州港、唐山港、天津港、黃驊港、青島港等北方港口煤炭碼頭，增加煤炭堆存規模，形成一批儲配煤基地，提高煤炭下水能力。發揮水運通道作用，提高內陸省份煤炭調運保障能力。

(七)加強資源綜合利用和礦區生態環境保護

落實國家資源綜合利用項目扶持政策，鼓勵原煤入選，優先建設煤矸石綜合利用項目，建設礦區循環經濟園區，促進煤炭工業節能減排。全面落實瓦斯發電上網加價、稅費優惠等政策，支持煤礦企業拓寬瓦斯利用范圍，提高瓦斯利用率。研究制定煤炭開發區域環境管理政策，提高煤礦生態環保標準。完善礦山環境治理恢復保證金制度，推進礦區環境治理和生態恢復。加大煤田滅火投入，加快煤田火區治理，保護煤炭資源和生態環境。

(八)積極推進和諧礦區建設

統籌壓煤村莊搬遷、新農村和城鎮化建設，加快完成分離煤礦企業辦社會職能，促進礦區和地方經濟社會協調發展。繼續實施棚戶區改造政策，改善礦工居住條件。規范企業勞動用工合同管理，保障職工合法權益。

(九)支持企業走出去

研究設立境外投資專項資金，對國家鼓勵的境外煤炭重點投資項目給予支持。鼓勵金融機構通過出口信貸、項目融資等多種方式，改進和完善對企業境外煤炭投資項目金融服務。積極發揮商業銀行作用，為企業境外煤炭投資提供融資支持，對于國家鼓勵的境外煤炭投資重點項目加大信貸支持力度。建立健全風險防控機制、安全風險預警機制和突發事件應急處理機制。